Edilizia: i presupposti per il mutamento della destinazione d'uso

letto 1005 voltepubblicato il 04/10/2017 - 09:14, in Disciplina delle attività produttive (SUAP e non solo), Sviluppo Locale

Edilizia: i presupposti per il mutamento della destinazione d'uso

Cons. Stato Sez. VI, Sent., (ud. 22/06/2017) 25-09-2017, n. 4469
EDILIZIA E URBANISTICA
Concessione edilizia, in genere
Costruzioni abusive

Fatto Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6512 del 2015, proposto da:
S. SRL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Pafundi, Alfredo Bianchini, con domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare, n. 14;
contro
COMUNE DI SOMMACAMPAGNA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Milena Liuzzi e Maria Gabriella Maggiora, con domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Milena Liuzzi in Roma, via Monte Asolone, n. 8;
sul ricorso numero di registro generale 6513 del 2015, proposto da:
A. SRL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesca Busetto, Gabriele Pafundi, con domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare, n. 14;
contro
COMUNE DI SOMMACAMPAGNA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Gabriella Maggiora e Milena Liuzzi, con domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Milena Liuzzi in Roma, via Monte Asolone, n. 8;
quanto al ricorso n. 6512 del 2015:
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sez. II, n. 594 del 2015;
quanto al ricorso n. 6513 del 2015:
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sez. II, n. 595 del 2015;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Sommacampagna;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 giugno 2017 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Gabriele Pafundi e Milena Liuzzi;
Svolgimento del processo

1.? La società S. SRL è proprietaria di un'area sita nel Comune di Sommacampagna (censita al catasto terreni al foglio (...), mappali (...), (...), (...), (...), (...)), così classificata sotto il profilo urbanistico: - in parte come zona P.d.L.P. n. 4 (zone produttive di qualsiasi tipo con piano attuativo vigente); - ed in parte come zona F4 (rispetto cimiteriale stradale fluviale ferrovia). In tale area la società A. SRL svolge l'attività di noleggio di autovetture con conducente nonché una serie di servizi funzionali a tale attività, quali il servizio di gommista, di lavaggio auto, di officina meccanica e di parcheggio.
1.1.? L'Amministrazione comunale ? sul presupposto che l'accertata realizzazione sull'area predetta di una serie di opere, tra cui un parcheggio, correlate all'esercizio di un'attività commerciale del tutto autonoma rispetto all'attività produttiva, aveva determinato il passaggio dell'area dalla categoria produttiva alla categoria commerciale, incompatibile con la destinazione a zona produttiva impressa dai vigenti strumenti urbanistici ? adottava l'ordinanza n. 23/2013 del 18.4.2013, con cui disponeva, a norma degli artt. 27 e 31 del D.P.R. n. 380 del 2001, la demolizione delle opere abusive ed il ripristino della precedente destinazione a deposito attrezzature (mappale n. (...)), unitamente al ripristino dello strato di terreno vegetale sull'adiacente terreno (mappale n. (...)).
1.2.? In data 27 giugno 2013, S. SRL e A. SRL presentavano un'istanza (n. prot (...)) di sanatoria edilizia, con cui chiedevano di essere autorizzate: - alla rimozione di un deposito attrezzi in legno; - alla rimozione di una parte della recinzione; - alla rimessione in pristino dello stato originario dell'area verde; - alla rimessione in pristino dell'area con destinazione a deposito attrezzature e deposito materiale scoperto; - alla piantumazione di essenze arboree; - alla realizzazione di un passo carraio.
1.3.? Con provvedimento prot. n. (...) del 30 giugno 2014, notificato in data 24 luglio 2014, il Comune di Sommacampagna negava la sanatoria edilizia "poiché la destinazione d'uso delle opere abusive non risulta conforme alle vigenti disposizioni normative e regolamentari in quanto, ancorché l'attività prevalente sia quella di N.C.C., rimane assodato che la stessa non rientra nelle categorie di produzione e/o trasformazione di beni, bensì nella prestazione di servizi e come tale inquadrabile urbanisticamente nel commercio e/o direzionale, che, se non funzionale all'attività di produzione, non è conforme alle previsioni del P.I. vigente, come già ampiamente indicato nelle nostre precedenti comunicazioni prot. (...) e (...) e pertanto non sussistono le condizioni indicate all'art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001 e smi per il rilascio del provvedimento di sanatoria".
2.? Il predetto provvedimento di rigetto dell'istanza di permesso di costruire in sanatoria è stato impugnato in primo grado con due ricorsi, di contenuto analogo, separatamente proposti da S. SRL (proprietaria dell'area produttiva) e da A. SRL (titolare dell'attività ivi esercitata).
2.1.? Entrambi i ricorsi sono stati respinti dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto con le sentenze 26 maggio 2015 n. 594 e 595, per la ragione ritenuta assorbente che il rilascio di permesso di costruire in sanatoria riguardava opere ricadenti nella fascia di rispetto autostradale (autostrada Brescia Padova).
3.? Avverso tale decisione S. SRL e A. SRL, con due distinti ricorsi, hanno proposto appello, chiedendo, in riforma della sentenza impugnata, l'accoglimento dei ricorsi proposti in primo grado. Le società appellanti, riproponendo le censure sollevate in primo grado, contestano, sia che le opere in esame ricadano nella fascia di rispetto, sia che l'attuale destinazione d'uso sia incompatibile con la disciplina urbanistica vigente.
4.? Il Comune di Sommacampagna si è costituito in giudizio nel presente secondo grado di giudizio, chiedendo che l'appello principale venga dichiarato inammissibile o comunque infondato. Nel contempo, l'Amministrazione comunale ha impugnato in via incidentale la sentenza indicata in epigrafe, chiedendone la riforma limitatamente al capo che dispone la compensazione delle spese, anziché condannare la parte privata soccombente a rifondere dette spese al comune vittorioso.
5.? Con ordinanza 4 dicembre 2015, n. 5432, la Sezione ha sospeso l'esecutività della sentenza impugnata e l'efficacia del provvedimento di rimessa in pristino impugnato in primo grado.
5.1.? Con ordinanza 28 aprile 2016 n. 4173, la Sezione ha riunito i ricorsi indicati in epigrafe, per motivi di connessione oggettiva e soggettiva. Ha altresì disposto una verificazione, incaricando il funzionario designato dal Provveditore alle opere pubbliche della Regione Veneto, Trentino Alto Adige e Friuli Venezia Giulia di accertare: "se le opere edilizie, per le quali l'amministrazione comunale di Sommacampagna ha rigettato l'istanza di permesso di costruire in sanatoria, ricadano o meno nella fascia di rispetto autostradale".
6.? All'udienza del giorno 22 giugno 2017, la causa è stata discussa ed è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione

1.? Preliminarmente, entrambe le eccezioni di inammissibilità del Comune resistente sono infondate.
1.1.? Il giudizio di primo grado è stato correttamente istaurato nei confronti del Comune di Sommacampagna, cui soltanto è imputabile il diniego di permesso di sanatoria lesivo e oggetto di gravame, a nulla rilevando che la società autostrada Brescia-Padova fosse espressamente menzionata nel preavviso di diniego.
1.2.? Anche l'eccepita "decadenza" per mancata impugnazione dell'ordinanza di demolizione n. 23 del 2013 ? la quale non consentirebbe l'esame delle censure avversarie dirette a contestare il diniego del permesso di costruire in sanatoria ? non può essere accolta.
La presentazione di una istanza ex art. 36 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, se non rende inefficace il provvedimento sanzionatorio pregresso (e, quindi, non determina l'improcedibilità, per sopravvenuta carenza d'interesse, dell'impugnazione eventualmente proposta avverso l'ordinanza di demolizione) comporta un arresto temporaneo dell'efficacia della misura repressiva che riacquista la sua efficacia soltanto nel caso di rigetto della domanda di sanatoria (cfr. ex plurimis Consiglio di Stato, sez. VI, 8 aprile 2016, n. 1393). L'interesse delle odierne appellanti alla definizione del giudizio autonomamente proposto avverso il diniego di concessione in sanatoria, dunque, deriva dal fatto che l'esecuzione materiale dell'atto sanzionatorio sarebbe paralizzata dall'accoglimento della domanda di annullamento.
2.- Nel merito, l'appello è fondato.
2.1.? Secondo l'amministrazione resistente, l'abuso edilizio perpetrato dalle odierne appellanti ? oltre ad avere impresso sull'area una destinazione commerciale, incompatibile con quella "produttiva" prevista dagli strumenti urbanistici ? avrebbe determinato la violazione del vincolo di rispetto autostradale comportante inedificabilità assoluta. Le sentenze impugnate si incentrano soltanto su quest'ultimo elemento ritenuto assorbente, e cioè sul fatto che le opere oggetto della sanatoria ricadrebbero nella fascia di rispetto autostradale, fascia di cui la ricorrente non avrebbe peraltro chiesto la riduzione.
3.? L'istruttoria svolta (cfr. la relazione del verificatore depositata in data 31 gennaio 2017) ha consentito di appurare che le opere abusive contestate da controparte non insistono sulla fascia di rispetto autostradale (che peraltro riguarda solo una porzione dell'area di S. S.r.l.), fatta eccezione per le essenze arboree e il terreno stabilizzato.
Sennonché, la piantumazione di siepi e piante è espressamente consentita dalle norme tecniche di attuazione del P.R.G. (per l'area "F4 - zona di rispetto stradale" si prevede espressamente che su queste zone potranno comunque trovare sede "... nuclei di vegetazione arbustiva adatta alle caratteristiche climatiche e pedologiche del luogo, con funzione di arricchimento estetico ed ecologico del paesaggio ... nelle fasce di rispetto possono trovare ubicazione aree a servizio con funzione di filtro e di mediazione fra il tracciato viario e gli insediamenti urbani, nonché aree per la fitodepurazione". Mentre, per quanto riguarda la stesura di stabilizzato, come correttamente rilevato dalle appellanti, il provvedimento comunale di diniego di sanatoria non ha denegato la realizzazione della pavimentazione in terra stabilizzata (miscela di terra e ghiaia) bensì la rimessione in pristino dei luoghi allo stato originario dell'area a verde.
4.? Appurato che la sentenza impugnata è erronea, dal momento che ha ritenuto che tutti gli interventi oggetto di sanatoria ricadessero nell'ambito della fascia di rispetto autostradale, occorre scrutinare i motivi di ricorso ? dedotti in primo grado e dichiarati assorbiti dal giudice di prime cure ? volti a sconfessare l'impostazione dell'Amministrazione comunale secondo cui la destinazione d'uso impressa sull'area non sia conforme a quella ammessa dagli strumenti urbanistici.
La censura è fondata.
4.1.? Si è già visto che, nell'area di proprietà di S. SRL, viene svolta da A. SRL l'attività di noleggio di autovetture con conducente nonché una serie di servizi funzionali a tale attività, quali il servizio di gommista, di lavaggio auto, di officina meccanica e di parcheggio. Secondo l'amministrazione comunale la destinazione d'uso commerciale ? nel cui ambito rientrerebbe l'attività di noleggio con conducente ? sarebbe conforme alla disciplina urbanistica solo se funzionale all'attività di produzione.
4.2.? Secondo consolidati principi giurisprudenziali, presupposto del mutamento di destinazione d'uso ? giuridicamente rilevante ai fini dell'eventuale adozione della sanzione interdittiva del cambio di destinazione non consentito ? è che l'uso diverso, ovviamente attuato senza opere a ciò preordinate, comporti un maggior peso urbanistico effettivamente incidente sul tessuto urbano. L'aggravio di servizi - quali, ad esempio, il pregiudizio alla viabilità ed al traffico ordinario nella zona; il maggior numero di parcheggi nelle aree antistanti o prossime l'immobile ? è l'ubi consistam del mutamento di destinazione che giustifica la repressione dell'alterazione del territorio in conseguenza dell'incremento del carico urbanistico come originariamente divisato, nella pianificazione del tessuto urbano, dall'Amministrazione locale. Su queste basi, il mutamento di destinazione d'uso giuridicamente rilevante è soltanto quello intervenuto tra categorie funzionalmente autonome sotto il profilo urbanistico, come accade nel passaggio dalla destinazione industriale a quella commerciale. Ciò trova conferma ? non solo nell'art. 5 del d.m. del 1968 il quale le indica proprio nell'ambito di categorie ben distinte, per l'evidente e notevole diversità di incidenza percentuale degli standard urbanistici, ma ? anche nell'art. 23-ter, del D.P.R. n. 380 del 2001 (disposizione inserita dall'art. (...), comma 1, lettera n, del D.L. 12 settembre 2014, n. 133), il quale chiarisce che: "Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale".
4.3.? Sennonché ? se è senza dubbio vero che le categoria funzionali "produttiva" e "commerciale" rimangono non assibilabili ? nel caso di specie il mutamento della destinazione d'uso impresso dalle appellanti è avvenuto all'interno della categoria funzionale "produttiva", conformemente a quanto prescritto dagli strumenti urbanistici.
Nel silenzio della legislazione edilizia, al fine di discernere tra attività produttiva (industriale) e attività commerciale, occorre far riferimento ai criteri generali contenuti nell'art. 2195 c.c., atteso che la suddetta disciplina speciale non detta al riguardo un proprio criterio, né rinvia ad altre specifiche disposizioni. Pertanto ? poiché ai sensi del citato art. 2195 sono da comprendere nel settore industriale le attività dirette alla produzione di beni o servizi mediante realizzazione di un risultato economico nuovo ottenuto utilizzando, elaborando e trasformando i fattori predisposti dall'imprenditore ? nella categoria "produttiva" va ricondotta senza dubbio l'attività di noleggio con conducente, con la quale viene offerto un prodotto di certo non riducibile alla mera intermediazione e distribuzione dei prodotti. Del resto, l'amministrazione comunale, ai fini dell'adozione della sanzione interdittiva del cambio di destinazione non consentito, non ha dimostrato che l'uso diverso (attuato senza opere a ciò preordinate) abbia comportato un maggior peso urbanistico rispetto a quello originariamente divisato nella pianificazione del tessuto urbano dall'amministrazione locale, in termini di aggravio effettivamente incidente sul terreno urbano di servizi (quali, ad esempio: il pregiudizio alla viabilità ed al traffico ordinario nella zona; il maggior numero di parcheggi nelle aree antistanti; l'incremento quantitativo e qualitativo dello smaltimento dei rifiuti conseguenti alla nuova attività ivi intrapresa).
5.- La liquidazione delle spese del doppio grado di giudizio segue la regola generale della soccombenza.
5.1.? Il compenso spettante al verificatore è pure posto a carico del soccombente e liquidato come da dispositivo.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli nn. 6512-3 del 2015, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata:
- annulla l'atto impugnato;
- condanna il Comune appellato al pagamento delle spese di lite del doppio grado di giudizio in favore delle società appellanti, che si liquida in Euro 5.000,00, oltre IVA e CPA come per legge;
- pone a carico dell'amministrazione resistente l'onere definitivo del compenso spettante al verificatore, che si liquida in Euro 2.000,00, (importo dal quale va detratto l'acconto già ricevuto di Euro 1.000,00, soltanto provvisoriamente posto a carico delle appellanti, ma che deve essere loro restituito dalla resistente Amministrazione).
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 giugno 2017 con l'intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente
Bernhard Lageder, Consigliere
Marco Buricelli, Consigliere
Oreste Mario Caputo, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere, Estensore