Trasparenza e partecipazione come leve del cambiamento per i fondi strutturali (prima parte)

letto 2363 voltepubblicato il 11/06/2013 - 22:52 nel blog di Alfredo Amodeo

 Nonostante i fondi strutturali rappresentino per il Mezzogiorno, in un quadro di risorse pubbliche che tendono sempre più a ridursi, un capitolo rilevantissimo per il finanziamento di politiche di sviluppo, i risultati conseguiti dalle politiche regionale cofinanziate con i fondi europei non sono mai stati soddisfacenti.

Trovare le ragioni di questo insuccesso non è certo semplice, perché se è vero che  sulla programmazione 2007-2013 hanno finito per incidere questioni di carattere congiunturale, è altrettanto vero che, in passato, le amministrazioni regionali e locali hanno evidenziato un approccio alla programmazione e alla gestione che può essere definito patologico. A riguardo, la Svimez  ha sottolineato (Rapporto sull’economia del Mezzogiorno 2010, Il Mulino) come i fondi strutturali, negli ultimi dieci anni, abbiano contribuito alla crescita di tutte le aree in ritardo di sviluppo in misura molto maggiore (3,3%) rispetto alla media dell’Unione (2,6%), nello stesso periodo nel nostro Mezzogiorno questa risultava molto più limitata (1,1%) e comunque inferiore rispetto al resto del Paese (1,4%).
 
Naturalmente quando si parla di funzionamento di istituzioni e organizzazioni complesse è fuorviante, fermarsi ad una prospettiva formale. L’analisi delle politiche pubbliche insegna come spesso le politiche manchino il loro bersaglio perché mal concepite. Sarebbe tuttavia limitativo etichettare questi insuccessi come casi di irrazionalità. I decisori possono ignorare o trascurare alcuni aspetti della questione o non considerare certe conseguenze, ma raramente agiscono in maniera irrazionale. L’insuccesso di una politica pubblica deve, invece, essere interpretato come una distonia tra le finalità ufficiali e quelle reali dei decisori che, presumibilmente, sono consapevoli del fatto che le cose andranno ben diversamente da quanto dichiarato pubblicamente.
 
In questo senso una spiegazione ci viene fornita da una ricerca (Quality of Government in EU Member States and regions) realizzata dall’Università di Goteborg  su incarico della Commissione europea. Lo studio prende in considerazione una serie di indicatori e costruisce un indice di misurazione della qualità del governo. L’analisi si fonda su quattro pilastri: corruzione; stato di diritto; efficacia del governo; accountability. La regione europea con l’indice più alto è il Midtjylland (Danimarca) con un punteggio di 1.750. L’indice di qualità medio del nostro paese è, invece, -1.064. La prima regione italiana risulta essere il Trentino (57°, 0.766), mentre le altre del centro-nord si posizionano tra il  67° posto della Val d’Aosta (0.629) e il 145° della Lombardia (-0.715). Nel Mezzogiorno il miglior risultato è quello della Sardegna (168°, -0.966), seguita dall’Abruzzo (169°, -0.988). Vengono poi il Molise (179°, -1318), la Basilicata (180°, -1.341), il Lazio (181°, -1.349), la Puglia (189°, -1.821), la Sicilia  (190°, -1.914) e la Calabria (196°, -2278). L’indice della Campania è addirittura disastroso (-2.408) e colloca la regione al terzultimo posto, peggio fanno solo le due aree più povere in assoluto dell’Unione Severozapaden (Bulgaria, -2.556) e Ilfov (Romania, -2879).
 
In sostanza secondo i ricercatori nel nostro paese, e ancor di più nel Mezzogiorno, molte amministrazioni sono coscientemente promotrici di uno stile di governo caratterizzato dall’opacità e dalla chiusura dei processi decisionali, dalla mancanza di coordinamento e dalla frammentazione degli interventi, dalla perdita del focus sulle reali esigenze del territorio. E’ questa una ipotesi sposata anche dal Ministro Fabrizio Barca nel suo documento Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014-2020: <<Esiste un crescente consenso nell’interpretare le trappole del non-sviluppo […] quale risultato di scelte consapevoli delle classi dirigenti locali e nazionali. Tali scelte sono dettate dalla convenienza a estrarre un beneficio certo dalla conservazione dell’esistente (giovani non istruiti, accessibilità inadeguate, imprese inefficienti assistite, barriere amministrative all’entrata, ambiente non tutelato, bandi di gara e progetti mal fatti) anziché competere per un beneficio incerto in un contesto innovativo e in crescita […]. In altri termini, l’azione pubblica è di cattiva qualità non per l’incapacità delle classi dirigenti che ne sono responsabili, ma per la loro espressa volontà>>.
Naturalmente ci troviamo di fronte ad una situazione complessa per la quale nessuno dispone di ricette immediate. Occorre, quindi, sforzarsi di offrire alla riflessione collettiva spunti che pongano al centro i temi della trasparenza, della partecipazione e della legalità, formulando strumenti e processi per un controllo democratico delle politiche.
 
Da questo punto di vista, negli ultimi anni, si è andata diffondendo la consapevolezza di come l’innovazione possa passare attraverso l’idea di una nuova gestione democratica dei processi decisionali, fondata sul coinvolgimento di tutti quegli attori nella società civile che prevedibilmente subiranno l’impatto delle politiche (stakeholder).
In primo luogo per concepire e realizzare una policy servono, infatti, risorse che sono distribuite tra soggetti diversi. Servono competenze amministrative, cioè il diritto di prendere decisioni; servono informazioni e know-how; servono risorse finanziarie; serve la conoscenza dei contesti dove devono essere realizzate gli interventi, occorre il consenso delle persone in qualche misura coinvolte. E’quasi impossibile per un unico soggetto riunire in sé tutte queste risorse, perché molto diverse e a volte non cumulabili.
In secondo luogo la trasparenza è da interpretarsi sia come leva strategica indispensabile per rendere possibile un più ampio controllo sull’operato delle amministrazioni, sia come opportunità per potenziare la crescita economica contribuendo ad un corretto funzionamento del mercato e allo sviluppo della concorrenza.
 
E’ questo un tema che è, ad esempio, già stato ampiamente discusso a livello comunitario sin dal Libro Bianco sulla Governance (2001) che ha sottolineava come << Le istituzioni devono operare in modo più aperto: assieme agli Stati membri, devono adoperarsi attivamente per spiegare meglio, con un linguaggio accessibile e comprensibile al grande pubblico, che cosa fa l’Unione europea e in che consistono le decisioni che essa adotta. Questo principio riveste particolare importanza se si vuole accrescere la fiducia dei cittadini in istituzioni complesse. La qualità, la pertinenza e l’efficacia delle politiche dell’Unione dipendono dall’ampia partecipazione che si saprà assicurare lungo tutto il loro percorso, dalla prima elaborazione all’esecuzione. Con una maggiore partecipazione sarà possibile aumentare la fiducia nel risultato finale e nelle istituzioni da cui emanano tali politiche. Perché ci sia una maggiore partecipazione, è indispensabile che le amministrazioni centrali cerchino di interessare i cittadini all’elaborazione e all’attuazione delle politiche dell’Unione>>.
La tematizzazione della governance nasce dall’affermarsi nel campo delle politiche pubbliche di problematiche sempre più complesse e interdisciplinari che richiedono la necessità di un passaggio da un modello di governo tradizionale (government) a modelli allargati, caratterizzati dal coinvolgimento nella definizione e realizzazione di politiche pubbliche, oltre che delle istituzioni anche degli altri attori sociali ed economici.
Nella partecipazione alle politiche pubbliche cambia, dunque, l’unità di analisi: non si parla più di cittadini che si esprimono direttamente o attraverso corpi intermedi, ma di realtà organizzate chiamate a prendere parte al processo di policy in quanto competenti o portatrici di interessi. Questa dimensione accomuna realtà molto differenziate, il cui tratto comune è dato, in moltissimi casi, dalla capacità dei cittadini di organizzarsi in modo multiforme, di mobilitare risorse umane, tecniche e finanziarie e di agire con modalità e strategie differenziate per tutelare e promuovere diritti e beni comuni (Giovanni Moro, Azione civica. Conoscere e gestire le organizzazioni di cittadinanza attiva, Carocci 2005).
La cooperazione con queste organizzazioni ha assunto, sempre più, un valore strategico contribuendo ad una migliore interpretazione dei bisogni; alla possibilità di condividere, come elementi chiave dell’innovazione, informazioni, idee e risorse provenienti; alla riduzione della conflittualità durante l’implementazione delle politiche.
Questa forma di partecipazione introduce, tuttavia, anche il tema della qualità della democrazia: gli attori organizzati della società civile contribuiscono a colmare il vuoto di rappresentanza, dando voce e visibilità a persone e interessi altrimenti assenti dalla scena pubblica e rappresentando anche un’opportunità di rafforzamento del capitale sociale, di costruzione di istituzioni e di apprendimento collettivo.