Spending review, investimenti pubblici e PPP

letto 2134 voltepubblicato il 09/06/2015 - 19:04 nel blog di Roberto Formato, in Osservatorio Spending Review

Secondo i dati diffusi da Svimez e Irpet, la spending review “all’italiana” colpisce soprattutto il Sud, in particolare per quanto riguarda gli investimenti ()

I numeri forniti sono eloquenti, poichè la spesa pubblica in conto capitale ha registrato al Sud riduzioni da due a tre volte in più rispetto al Centro-Nord:

  • -1,6% nel 2013 contro il -0,5% del Centro-Nord
  • -1,9% contro -0,7% nel 2014;
  • -2,1% contro -0,8% del Centro-Nord nel 2015.

Complessivamente, tra il 2001 al 2012 la spesa in conto capitale per le aree sottoutilizzate al Sud sarebbe scesa del 58%, passando da 16,5 a 6,9 miliardi di euro; al Centro-Nord sarebbe invece diminuita del 10%, calando da 3,7 a 3,3 miliardi di euro. 

In calo è segnalata anche la quota della spesa pubblica in conto capitale destinata al Mezzogiorno sul totale nazionale: nel settore pubblico allargato (che comprende oltre anche società quali Enel, Eni, Poste italiane, Ferrovie dello Stato) la quota è passata dal 36,5% del 2001 al 30,2% del 2012).

Il crollo degli investimenti pubblici riapre quasi in automatico il dibattito sul partenariato pubblico-privato (PPP) che si basa, in estrema sintesi, su un assunto piuttosto semplice, ovvero che gli operatori privati siano più efficienti (ed innovativi) rispetto all’operatore pubblico nella realizzazione degli investimenti e nella gestione di opere e servizi, così che – dietro il pagamento di una congrua remunerazione – convenga al settore pubblico lasciare ad essi l’assunzione dei diversi rischi progettuali (tradizionalmente distinti in rischi di costruzione, disponibilità e domanda). Una visione “anni ‘90” potremmo definirla....

Sulla base di tale premessa, attraverso il PPP, regolato solamente nel 2008 dal Codice dei Contratti Pubblici, all’art. 3, comma 15-ter, si fa riferimento alle forme di cooperazione tra pubblico e privato che hanno lo scopo di finanziare, costruire e gestire infrastrutture o fornire servizi di interesse pubblico.

Le forme di partenariato sono essenzialmente due:

  • La prima è quella contrattuale, in cui l'amministrazione e i privati regolano i loro impegni unicamente su base convenzionale;
  • La seconda è il partenariato istituzionalizzato, in cui la cooperazione avviene attraverso un soggetto giuridico distinto (in genere, una società di capitali a partecipazione mista, pubblica e privata).

I tratti caratterizzanti di entrambe le forme sono il finanziamento di almeno parte dell'iniziativa con i capitali dei soggetti privati e il coinvolgimento di questi ultimi  nella gestione e nei rischi.

A partire da tale schematizzazione, diverse sono le tipologie contratto in PPP, ovvero:

  • La concessione di lavori
  • La concessione di servizi
  • La locazione finanziaria
  • Il contratto di disponibilità
  • L’affidamento di lavori mediante finanza di progetto
  • Le società miste
  • L’affidamento a contraente generale, ove il corrispettivo per realizzazione dell’opera è in tutto o in parte posticipato e collegato alla disponibilità dell’opera per il committente o per utenti terzi.

Nella sua relazione del 23-24 marzo presso l’OCSE, la Ragioneria Generale dello Stato ha rappresentato lo stato dell’arte in Italia, a partire dal 2002, quando divenne operativa l’Unità Tecnica Finanza di Progetto, istituita nel 1999 ().

Secondo tale “Osservatorio”, il mercato del PPP in Italia è cresciuto abbastanza stabilmente, dal 5% del mercato delle opere pubbliche nel 2002 al 43% del 2012, per poi tuttavia ridiscendere al 25% nel 2013 (ovvero circa 5 miliardi di euro), assecondando dunque con un poco di inerzia il declino dell’economia italiana.

I settori più interessati sono quelli dove il costo delle opere è in tutto o in parte ripagato dalle tariffe per l’uso dei servizi forniti (come per l’energia e le telecomunicazioni, oppure i trasporti e le autostrade) ma anche quelli dove il fruitore diretto sono le pubbliche amministrazioni, attraverso il riconoscimento di un canone (edifici pubblici, social housing).

L’applicazione del PPP presenta tuttavia numerose insidie, alcune di natura contabile, altre di carattere più sostanziale.

Sotto il profilo contabile, in un paese come l’Italia caratterizzato da un debito pubblico e (in parte) un deficit piuttosto elevato, il PPP può difatti costituire un’opportunità ma anche un rischio.  Investimenti formalmente finanziati dal settore “privato” possono difatti ricadere sostanzialmente nell’alveo dell’intervento pubblico e, comunque, comportare costi da contabilizzare in futuro, anche perché la decisione Eurostat del 2004 consente di classificare “off-balance” (ovvero non contabilizzati ai fini del rispetto del Patto di Stabilità) i contratti in PPP nei quali non c’è un sostanziale trasferimento di rischio dal settore privato a quello pubblico.

Sul piano più sostanziale, le insidie non sono tuttavia poche, come insegna il caso della Gran Bretagna, regina del project finance in Europa (avendolo avviato sin dal 1992 con la c.d. “Project Finance Iniziative”). Qui dopo una prima fase di benefici per il settore pubblico, le casse pubbliche si sono ritrovate a sostenere uscite di cassa costanti, elevate ed in parte impreviste (una decina di miliardi di euro all’anno previsti per il decennio 2015 – 2025), con un “value for money” cumulato ritenuto in molti casi assai sconveniente per il settore pubblico ()

Ne è seguito un forte dibattito circa la convenienza e l’opportunità del ricorso alla finanza di progetto, alimentato tra l’altro dalle polemiche che hanno fatto seguito al fallimento del South London Healthcare NHS Trust, che gestiva tre ospedali a Londra, il quale non è riuscito a rispettare i pagamenti previsti nel proprio contratto di project finance ().

Senza citare il caso del Mid Staffordshire NHS Foundation Trust, dove i 155 ospedali gestiti dalla fondazione sono stati accusati di avere registrato tra 400 e 1.200 morti aggiuntive poiché il sistema di performance adottato, secondo criteri privatistici, spingeva il personale sanitario a privilegiare l’assistenza ai pazienti per i casi che potevano essere gestiti entro 4 ore dall’arrivo, così come stabilito dai target concordati, come riportato da un noto articolo di Steven Kelman e John N. Friedman ().

Ritornando all’Italia, Veronica Vecchi dell’Università Bocconi, partendo dal caso della sanità evidenzia alcune delle criticità nell’uso del PPP e anche le possibili soluzioni ().

Due primi suggerimenti che ci sentiamo di interpretare abbastanza liberamente riguardano:

  • Il “focus” del contratto. Il PPP non deve essere solamente materia di giuristi e commercialisti, ma va soprattutto valutato in funzione dei servizi, della tecnologia fornita, degli impatti organizzativi, insomma dei vantaggi di performance assicurati;
  • Collegato al precedente, l’aspetto della “semplicità”. Il ricorso a strumenti semplici e mirati è sicuramente uno strumento per guadagnare fiducia al rapporto pubblico-privato, per vincere lo scetticismo e ridurre quelle “asimmetrie informative” che finiscono col favorire comportamenti opportunistici, quasi sempre a danno del "pubblico".

Con riferimento al secondo aspetto, crediamo che sia saggio ricordare che spesso la “complessità” è creata ad arte da consulenti e imprese, che creano così un problema fittizio per poi proporre soluzioni quasi mai risolutive (per la costruzione di un rapporto di autentica collaborazione si veda il celebre studio di Edgar H. Schein - oppure ).

Secondo la Vecchi la risposta a tale complessità finisce con l’essere  “….bandi di gara e capitolati carenti, contratti incompleti, studi di fattibilità affrettati, mancanza di un’adeguata cultura del rischio, processi decisionali lenti e farraginosi, spesso intrisi di connotati più politici che tecnici ….”.

Senza dimenticare, infine, l’aspetto dei tempi lunghi, che si somma alla complessità. L’orizzonte temporale prolungato di molti contratti di PPP tende difatti a:

  • legare servizi e tecnologie, caratterizzate da una rapidità di cambiamento molto elevata, a investimenti infrastrutturali che al contrario sono di ampia durata. Tutto a discapito della coerenza dei capitolati di servizio, gioco-forza incapaci di prevedere le evoluzioni tecnologiche o le sempre più mutevoli esigenze della domanda;
  • creare di fatto situazioni stabili di monopolio, poiché il venire meno della  pressione competitiva deprime non solo la capacità di controllo e indirizzo del soggetto pubblico ma anche la spinta all’innovazione (insomma, proprio il contrario di ciò che si voleva ottenere).

In definitiva, pur avendo tralasciato molti altri aspetti, parrebbe che ci sia abbastanza su cui riflettere quando ci si approccia a questi strumenti i quali - nonostante tutto - risultano ancora nuovi per molte amministrazioni…quale è però l’esperienza concreta della nostra Comunità?

1 commento

Roberto Formato

Roberto Formato22/06/2015 - 18:13

Per chi è interessato al tema segnalo anche il recente volume pubblicato a cura di Gian Franco CARTEI e Massimo RICCHI "Finanza di Progetto e Partenariato Pubblico Privato. Temi europei, istituti nazionali e operatività", presentato in un recente convegno a Roma: