ACCESSO AI DOCUMENTI "generico" - va concesso se gli atti sono del richiedente

La sentenza precisa inoltre che l'istanza va gestita anche se presentata ad ufficio non competente (che ha l'onere di trasmetterla all'ufficio pertinente)

Cons. Stato Sez. VI, Sent., 03/10/2016, n. 4067

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 3513 del 2016, proposto da J.R., rappresentato e difeso dall'avvocato Filippo De Jorio C.F. (...), con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Piazza del Fante, n. 10;
contro
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa per legge dall'avvocato Enrico Maggiore C.F. (...), domiciliata in Roma, Via del Tempio di Giove, n. 21;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE II QUA n. 04866/2016, resa tra le parti, concernente silenzio-rigetto sulla domanda di accesso ai documenti amministrativi concernenti contestazione abusi edilizi.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2016 il Cons. Italo Volpe e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale d'udienza;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. Col ricorso in epigrafe è stata impugnata la sentenza del Tar Lazio, Roma, n. 4866/2016, pubblicata il 28.4.2019. Ne viene chiesto l'annullamento e, in riforma, l'accoglimento del ricorso di primo grado e, perciò, la dichiarazione dell'illegittimità del silenzio-rigetto formatosi sull'istanza di accesso presentata dal ricorrente a Roma Capitale e la condanna di questa all'esibizione e all'estrazione di copia dei documenti indicati nella domanda di accesso, notificata il 4.11.2015 via pec e via fax, contenuti nel fascicolo riguardante il ricorrente.
1.1. In sintesi, si espone che il 4.11.2015 il ricorrente aveva chiesto all'Amministrazione di prendere visione ed estrarre copia degli atti e documenti contenuti nella pratica n. 55819 aperta dalla Polizia Municipale-XV Gruppo e riguardante pretesi abusi edilizi commessi nella cantina della sua abitazione sita in Roma, Via Courmayeur, n. 30.
Antecedentemente il preteso abuso sarebbe stato, in un primo momento, contestato verbalmente come commesso nel posto auto del ricorrente e, poi, ascritto alla cantina della sua abitazione sotto forma di un suo preteso cambio di destinazione.
Alle contestazioni degli addebiti, poi sollevate per iscritto dal ricorrente più volte, non c'era stato seguito.
La domanda di accesso era stata formulata via pec e via fax all'Ufficio protocollo del XV Gruppo della Polizia Municipale.
Contro il persistente silenzio dell'Amministrazione s'era dunque incardinato il ricorso in primo grado, che è stato respinto con la sentenza sopra indicata.
1.2. Ad avviso del ricorrente la decisione è erronea giacchè, in sostanza, essa ha ritenuto che fosse mancata, nella specie, una formale richiesta di accesso rivolta all'ufficio competente dell'amministrazione comunale, cosa in sé del tutto opinabile alla luce dei fatti e di quanto dedotto nel corso del primo giudizio.
2. Il ricorrente ha censurato la sentenza per erroneità/contraddittorietà della motivazione - travisamento dei fatti - omesso esame/omessa pronuncia - violazione e comunque falsa applicazione degli artt. 22, 23 e 25 della L. n. 241 del 1990 - violazione e comunque falsa applicazione dell' art. 6 del D.P.R. n. 184 del 2006, nonchè per l'erroneità e contraddittorietà della sua motivazione atteso il contrasto con gli artt. 24, 97, 111, 113 e 117 Cost. , così come con gli artt. 6 e 13 della Convenzione Europea dei Diritti dell'uomo, avendo sottratto al ricorrente la possibilità di esercitare il proprio diritto di difesa, negandogli la possibilità di conoscere atti e documenti su cui si fondava la pretesa dell'Amministrazione e di cui necessitava per tutelarsi in sede giudiziale, ed ancora per violazione e comunque falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10, 12 e 13 della delibera del Consiglio comunale n. 203 del 20.10.2003 (recante il regolamento per il diritto di accesso) - violazione e comunque falsa applicazione degli artt. 1, 22, 24 e 25 della L. n. 241 del 1990 - violazione e comunque falsa applicazione degli artt. 3, 5, 6 e 7 del D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184.
Dopo di ciò lo stesso ha riproposto i motivi di ricorso in primo grado che così erano stati articolati:
a) violazione e comunque falsa applicazione degli artt. 1, 2, 22 e 29 della L. n. 241 del 1990 - malgoverno - violazione e comunque falsa applicazione dell'art. 117, co. 2, lett. m), Cost. - violazione e comunque falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 4, 6, 10, 12 e 13 della delibera del Consiglio comunale n. 203 del 20.10.2003;
b) violazione e comunque falsa applicazione dell' art. 24 della L. n. 241 del 1990, nonché eccesso di potere per vulnerazione dei principi di pubblicità, trasparenza, ragionevolezza e proporzionalità - violazione e comunque falsa applicazione degli artt. 24, 97 e 113 Cost..
3. Si è costituita in appello Roma Capitale che con memoria difensiva depositata il 9.9.2016 ha confutato le argomentazioni avversarie.
Il ricorrente ha illustrato ulteriormente i propri assunti con memoria depositata il 5.9.2016 e poi, con altra memoria depositata il 16.9.2016, ha replicato a quella di Roma Capitale.
4. La causa è stata quindi chiamata alla camera di consiglio del 29.9.2016 ed ivi trattenuta in decisione, con informazione sul fatto che la stessa avrebbe potuto avere la forma di una sentenza semplificata.
5. Queste, nella sostanza, le tesi contrapposte delle parti:
- secondo il ricorrente, la domanda di accesso era stata correttamente formulata giacchè rivolta all'ufficio comunale che, quanto meno, deteneva gli atti dei quali si chiedeva l'ostensione;
- secondo l'Amministrazione, invece, la domanda era stata rivolta all'ufficio sbagliato, corretto essendo piuttosto quello deputato alle relazioni col pubblico, giacchè l'unico in grado di risalire alla pratica d'interesse per il ricorrente, atteso che la sua domanda era stata generica in proposito. In ogni caso il ricorso di primo grado era stato intempestivo, non essendo ancora spirato il termine per rispondere all'accesso quando l'Amministrazione aveva informato con messaggio di posta elettronica il richiedente che la sua istanza doveva essere inoltrata ad altro ufficio. Da ciò l'eventuale decorso di un nuovo termine per rispondere all'accesso - qualora il privato si fosse rivolto all'ufficio competente, cosa non avvenuta - e, dunque, l'intempestività del ricorso di primo grado.
6. La sentenza impugnata, fra le due opinioni, aderisce infine a quella di Roma Capitale e, con ciò, essa merita le censure di parte ricorrente, anche perché la sua motivazione òndula tra affermazioni ed il loro contrario.
6.1. In disparte il dettaglio di quale sia stato il momento di proposizione del ricorso di primo grado rispetto alla tempistica della trattazione, da parte di Roma Capitale, della domanda di accesso in discorso (dettaglio sul quale anche la difesa comunale non mostra univocità di veduta, se a pg. 1 della sua memoria difensiva riferisce di ricorso notificato il 15.12.2015 e invece, a pg. 2, riporta al riguardo la data del 9.12.2015), le affermazioni salienti (ma critiche) che strutturano la sentenza impugnata risultano dalle seguenti proposizioni che qui, per evidenza, vengono riportate in corsivo:
- in relazione all'eccezione comunale di inammissibilità del ricorso per non essersi formato il silenzio rigetto, avendo la Polizia di Roma Capitale invitato il ricorrente a presentare la richiesta d'accesso presso l'Ufficio Relazioni con il Pubblico del XV Municipio, "tale nota è stata depositata in giudizio, ma non è stata fornita la prova della ricezione contestata dalla difesa ricorrente né della effettiva trasmissione";
- in relazione al fatto che la Polizia di Roma Capitale, XV Gruppo, avrebbe con nota 11.11.2015 invitato il ricorrente a presentare la domanda presso l'ufficio relazioni con il pubblico del Municipio, "della quale peraltro non è stata data la prova in giudizio dell'effettiva trasmissione via Pec all'indirizzo indicato";
- in relazione al fatto che l' art. 6, co. 4, del D.P.R. n. 184 del 2006 prevede che, per la decorrenza dei trenta giorni per adempiere, il termine decorre dalla presentazione della richiesta all'ufficio competente o dalla trasmissione da parte di altro ufficio, in caso di presentazione ad ufficio non competente, "Inoltre, nel caso la richiesta sia irregolare o incompleta, il comma 5 dispone che l'amministrazione, entro dieci giorni, ne dia comunicazione al richiedente con raccomandata con avviso di ricevimento ovvero con altro mezzo idoneo a comprovarne la ricezione. In tale caso, il termine del procedimento ricomincia a decorrere dalla presentazione della richiesta corretta.";
- in relazione al fatto che la domanda di accesso del ricorrente poteva essere considerata rivolta ad ufficio incompetente, "Si deve, peraltro, evidenziare che il regolamento sul diritto d'accesso del Comune prevede che la richiesta possa essere presentata anche direttamente all'ufficio che detiene l'atto.";
- in relazione al fatto che, nella specie, nella domanda di accesso non sarebbero stati individuati specifici atti già formati dall'Amministrazione, che essa sarebbe stata presentata solo con riferimento agli atti relativi ad una pratica edilizia, senza precisazioni, e che pertanto essa sarebbe apparsa, sotto tale profilo, anche generica "tendente alla conoscenza non di un atto già formato, ma di una attività amministrativa in formazione, salva, peraltro, la facoltà di accesso informale prevista espressamente anche dall'art 5 del regolamento comunale per il rilascio di informazioni relative allo stato degli atti e delle procedure".
6.2. In buona sostanza, dunque, nel caso di specie è possibile pervenire alle seguenti conclusioni, in considerazione altresì dell'intervenuto irrobustimento del diritto di accesso per effetto del principio di portata assolutamente generale recato dall'art. 1, co. 1 e 2, del D.Lgs. n. 33 del 2013 secondo il quale "La trasparenza è intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all'attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche." e "La trasparenza (...) concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell'utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione. Essa è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino.":
- la domanda rivolta dal ricorrente a Roma Capitale è stata di accesso formale;
- è del tutto opinabile l'avviso di Roma Capitale secondo il quale la domanda sarebbe stata rivolta ad ufficio incompetente. Trattandosi di pretesi abusi edilizi rilevati da agenti municipali, era più che ragionevole ritenere, da parte del ricorrente, che quello cui lo stesso si rivolgeva fosse l'ufficio di formazione e detenzione degli atti ai quali si desiderava e poteva accedere;
- quand'anche l'ufficio cui s'era rivolto il ricorrente fosse stato incompetente, lo stesso doveva inoltrare subito la domanda di parte all'ufficio ritenuto competente, dandone informazione alla parte interessata (per un evidente principio di continenza, vale invero al riguardo l' art. 6, co. 2, del D.P.R. n. 184 del 2006), e non burocraticamente scrivere a quest'ultima perché fosse essa ad onerarsi di una nuova domanda all'ufficio indicatogli come competente;
- comunque, nella specie, neppure v'è stata prova di questa burocratica informativa, per cui, nei riguardi del ricorrente, il suo ricorso non può essere tacciato di intempestività ed il noto termine di formazione del silenzio-rifiuto è certamente maturato nel mentre che l'ufficio destinatario della sua domanda di accesso, in luogo di compiere quanto sarebbe stato più semplice, celere e conforme a diritto, si è liberato della pratica attraverso un messaggio pec di cui neppure v'è certezza del ricevimento da parte del destinatario;
- l'istanza di accesso ben poteva non riguardare singoli e specifici atti o provvedimenti ma solo anche essere volta ad una più generica conoscenza di quanto gli uffici comunali stessero facendo nei confronti del ricorrente;
- all'atto pratico un comprensibile desiderio del privato, di conoscenza dello stato dell'azione amministrativa comunale, è rimasto frustrato.
7. In conclusione, il ricorso in epigrafe merita accoglimento e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso di primo grado dichiarandosi formato nella specie il silenzio-rigetto e la sua illegittimità. Roma Capitale perciò essere condannata all'esibizione ed estrazione di copia dei documenti indicati nella domanda di accesso di parte ricorrente.
Le spese del doppio grado seguono la soccombenza e si liquidano, in favore di parte ricorrente, in complessivi Euro 4.000,00.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, riforma la sentenza di primo grado impugnata nei termini di cui in motivazione.
Condanna Roma Capitale al pagamento in favore di parte ricorrente delle spese del doppio grado di giudizio liquidate in complessivi Euro 4.000,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo, Presidente
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere
Dante D'Alessio, Consigliere
Andrea Pannone, Consigliere
Italo Volpe, Consigliere, Estensore