Somministrazione non assistita - illegittime le interpretazioni restrittive del MISE

AUTORITA' GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO

AS1316 – DISTORSIONI CONCORRENZIALI NEL SETTORE DELLA VENDITA DI ALIMENTI E BEVANDE CON CONSUMO SUL POSTO

BOLLETTINO N. 43 DEL 5 DICEMBRE 2016

Roma, 27 ottobre 2016

Ministro dello Sviluppo Economico

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nell’esercizio dei poteri ad essa conferiti
dall’articolo 21 della legge n. 287 del 10 ottobre 1990, nella riunione del 19 ottobre 2016, ha
inteso formulare alcune osservazioni in merito alle distorsioni concorrenziali derivanti da recenti
Risoluzioni del Ministero dello Sviluppo Economico in materia di consumo di alimenti e bevande
sul posto. Tali Risoluzioni, infatti, rese in risposta a precisi quesiti sollevati da enti locali, risultano
ingiustificatamente restrittivi rispetto agli esercizi di vicinato, ai quali vengono poste significative
limitazioni all’esercizio della propria attività, con particolare riferimento al consumo sul posto di
quanto acquistato.
In via preliminare, si ricorda che l’art. 3, comma 1, del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, convertito con
legge 4 agosto 2006 n. 248, ha stabilito che l’attività di somministrazione e di vendita di alimenti e
bevande devono essere svolte senza limiti e prescrizioni “ai sensi delle disposizioni
dell’ordinamento comunitario in materia di tutela della concorrenza e libera circolazione delle
merci e dei servizi ed al fine di garantire la libertà di concorrenza secondo condizioni di pari
opportunità ed il corretto ed uniforme funzionamento del mercato”. A tal fine, la lettera f-bis)
dell’art. 3 prevede che, negli esercizi di vicinato è consentito il consumo immediato dei prodotti di
gastronomia, utilizzando i locali e gli arredi dell’azienda e osservando le prescrizioni igienicosanitarie,
con la sola esclusione del servizio assistito di somministrazione.
Successivamente, sono intervenuti numerosi decreti di liberalizzazione, di derivazione
comunitaria, tutti convergenti nel senso di garantire piena autonomia agli operatori economici
quando non sussistano esigenze di interesse generale da tutelare e comunque sempre rispettando,
in tal caso, il principio di proporzionalità.
Tali decreti, in particolare, hanno dapprima stabilito che l’accesso e l’esercizio delle attività di
servizi costituiscono espressione della libertà di iniziativa economica e non possono essere
sottoposti a limitazioni non giustificate o discriminatorie (art. 10 del D.Lgs. n. 59/2010 e s.m.i., di
attuazione della c.d. Direttiva Servizi); poi hanno previsto il principio che l’iniziativa e l’attività
economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge,
concedendo ai Comuni un anno di tempo per adeguare i propri ordinamenti al medesimo principio
(art. 3 del D.L. n. 138/2011, convertito con legge n. 148/2011); successivamente hanno precisato
che tale principio deve fare salve le esigenze imperative di interesse generale, individuate nella
“tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni
culturali”, che possono giustificare l’introduzione di atti conformativi, anche in senso limitativo,
purché nel rispetto del principio di proporzionalità e senza discriminazione tra gli operatori (artt.
31, comma 2, e 34, comma 2, il D.L. n. 201/2011); infine, hanno imposto di interpretare e
applicare le norme restrittive che restano in vigore in senso pro-concorrenziale e “alla stregua dei
principi costituzionali per i quali l’iniziativa economica privata è libera secondo condizioni di
piena concorrenza e pari opportunità” (art. 1, commi 2 e 4, del D.L. n. 1/2012).
Anche una recente sentenza del Consiglio di Stato ha ricordato che i predetti decreti di
liberalizzazione, “lungi dall’impedire in assoluto l’introduzione di disposizioni volte a conformare
(anche in senso limitativo) l’esercizio delle attività economiche, ribadisc[ono] piuttosto il generale
principio secondo cui tali limitazioni devono comunque risultare adeguate e proporzionali rispetto
alle finalità pubbliche perseguite”, tassativamente individuate dalle norme richiamate nelle
esigenze di “tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei
beni culturali”. Pertanto, non essendo emerso nel caso di specie alcun elemento che consentisse di
ritenere il regolamento comunale impugnato “violativo dei canoni di adeguatezza, ragionevolezza
e proporzionalità”, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso1.
In tale contesto, codesto Ministero si è più volte pronunciato sulla materia, fornendo nell’ambito
della propria funzione consultiva indicazioni interpretative idonee a orientare le regolazioni locali.
In una prima Risoluzione dell’8 maggio 2013 n. 75893, avente ad oggetto “Attività di vendita con
il consumo sul posto e attività di somministrazione di alimenti e bevande”, codesto Ministero ha
concluso che la disciplina in materia di consumo sul posto “continua quindi ad escludere la
possibilità di contemporanea presenza di tavoli e sedie associati o associabili, fatta salva solo la
necessità di un’interpretazione ragionevole di tale vincolo, che non consente di escludere, ad
esempio, la presenza di un limitato numero di panchine o altre sedute non abbinabili ad eventuali
piani di appoggio”.
In seguito, la Risoluzione n. 146342 del 19 agosto 2014, riguardante la “Attività di vendita con il
consumo sul posto” ha sottolineato che l’elemento di distinzione tra l’attività di somministrazione
e quella di vendita va ricercata nella presenza di un’attrezzatura in grado di consentire che gli
alimenti e bevande acquistati possano essere consumati dagli acquirenti nei locali dell’esercizio o
in una superficie aperta al pubblico “all’uopo attrezzati” (legge 25 agosto 1991, n. 287). “Pertanto
si può parlare di somministrazione di alimenti e bevande in senso proprio, soltanto nel caso in cui
la vendita del prodotto avvenga in locali dotati di una attrezzatura idonea a consentire la
consumazione sul posto. Nei locali degli esercizi di vicinato, quindi, gli arredi richiamati dalla
disposizione non possono coincidere con le attrezzature tradizionalmente utilizzate negli esercizi
di somministrazione, quali ad esempio le apparecchiature per le bevande alla spina, tavoli e sedie
così come macchine industriali per il caffè, né può essere ammesso, in quanto espressamente
vietato dalla norma, il servizio assistito”.
Da ultimo, la Risoluzione n. 86321 del 9 giugno 2015, avente ad oggetto il “Quesito in materia di
consumo sul posto per le imprese artigiane”, sottolineando che sulla base dell’interpretazione
fornita nel 2013 la consumazione seduti al tavolo, anche con modalità self service, è tipica di bar e
ristoranti, ha precisato ulteriormente che i piani e le sedute richiamati nella citata Risoluzione del
2013 “devono intendersi non abbinabili (…) nel senso che l’utilizzo congiunto della seduta e del
piano d’appoggio non deve risultare normalmente possibile (ad esempio, per le diverse altezze dei
medesimi) in modo che sia consentito ai fruitori il consumo degli alimenti e delle bevande da
seduti (ma non al tavolo) ovvero appoggiando i prodotti su un piano (ma senza poterlo utilizzare
da seduti)”.
L’Autorità, al riguardo, intende svolgere le seguenti considerazioni.
Riguardo all’interpretazione suggerita nelle richiamate Risoluzioni, l’Autorità rileva che esse
incentrano l’elemento distintivo tra l’attività di somministrazione di alimenti e bevande (definita
dall’art. 1, comma 1, della legge n. 287/91) e l’attività di vendita (di cui all’art. 3, comma 1, D.L.
n. 223/2006) sulla modalità di consumo offerta, in termini di attrezzatura utilizzabile per
consentire il consumo sul posto.
Tale impostazione, che rievoca i termini impiegati dalla legge n. 287/1991 sulla somministrazione,
appare idonea a limitare significativamente l’attività degli esercizi di vicinato non autorizzati alla
somministrazione di alimenti e bevande, in assenza di giustificazioni obiettive. A ciò si aggiunga
che, oltre a risultare non aderente alle nuove abitudini di consumo e suscettibile di limitare le
possibilità di scelta dei consumatori, tale interpretazione crea un’indebita discriminazione fra i vari
operatori del settore. Ne deriva un approccio che risulta in palese contrasto nel suo complesso con
i principi posti dal legislatore.
Le richiamate Risoluzioni non tengono, infatti, conto del fatto che già il D.L. n. 223/2006 aveva
inteso superare o quantomeno coordinare con i principi di concorrenza tutte le attività di consumo
sul posto di alimenti e bevande, individuando il discrimen tra l’attività di somministrazione e
quella di vendita da parte degli esercizi di vicinato unicamente nella presenza o meno del servizio
assistito. Esse, inoltre, non basano l’interpretazione offerta su quanto strettamente necessario a
tutelare le esigenze di interesse generale tipizzate dal citato D.L. n. 201/2011, quali la “tutela della
salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali”.
Le Risoluzioni in esame, pertanto, risultano idonee a favorire l’adozione di regolazioni a livello
locale ingiustificatamente restrittive e discriminatorie, quali ad esempio il Regolamento per la
disciplina delle occupazioni di spazi ed aree pubbliche e per l’applicazione del relativo canone
modificato dal Comune di Lucca nel 2014 e di recente portato all’attenzione dell’Autorità. Tale
regolamento, infatti, riproponendo estensivamente alcune disposizioni contenute nel previgente
Regolamento per la somministrazione di alimenti e bevande, vieta agli esercizi di vicinato
qualsiasi modalità di occupazione del suolo pubblico tale da realizzare forme di ristoro o consumo
all’aperto2.
L’Autorità auspica, quindi, che le osservazioni sopra svolte possano condurre codesto Ministero ad
offrire un’interpretazione della materia in questione pienamente aderente ai principi concorrenziali
sopra richiamati.
La presente segnalazione sarà pubblicata sul bollettino di cui all’art. 26 della legge n. 287/90.
Eventuali esigenze di riservatezza dovranno essere manifestate all’Autorità entro trenta giorni dal
ricevimento della presente, precisandone i motivi.
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella

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1 Cfr. la sentenza, Sezione V, del 13 settembre 2016, n. 3857, che conferma quella del TAR Marche, Sez. I, n. 345/2015,
riguardanti un regolamento comunale per il centro storico che consentiva di autorizzare l’occupazione di suolo pubblico –
interessato da strutture esterne e pedane –, solo in via temporanea e non permanente.

2 Cfr. art. 17 ter del nuovo Regolamento COSAP del Comune di Lucca che vieta “l’occupazione di suolo pubblico da parte
degli esercizi di vicinato e artigianali con modalità tali da realizzare forme di ristoro o consumo all’aperto (tavolini,
ombrelloni, sedie, panchine, ecc.). Solo per le gelaterie artigianali può essere consentita l’occupazione di suolo pubblico
con panchine”, salve le occupazioni già autorizzate.

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