Legittimo DINIEGO DI ACCESSO CIVICO se comporta un facere straordinario

letto 737 voltepubblicato il 23/03/2018 - 09:53 nel blog di Simone Chiarelli, in FORUM APPALTI, Integrità, Open Government, TRASPAR-ENZA SITI WEB P.A.

Legittimo DINIEGO DI ACCESSO CIVICO se comporta un facere straordinario

TAR LAZIO – ROMA, SEZ. III QUATER – sentenza 16 marzo 2018 n. 2994

DIRITTO

1.Il ricorso in esame ha per oggetto i provvedimenti del Ministero della Salute concernenti la risposta alla richiesta di accesso civico della Coldiretti:

“ai dati e ai documenti, a qualsiasi titolo detenuti dal Ministero, relativi alla provenienza del latte e dei prodotti lattiero-caseari provenienti da paesi non inerenti all’Unione europea ovvero oggetto di scambio intracomunitario, anche attraverso l’accesso diretto e continuativo alla banca dati dell’Uvac e dell’Usmaf attraverso un apposito collegamento informatico, eventualmente con oscuramento dei soli dati identificativi degli operatori stranieri;

– alle informazioni concernenti le operazioni di entrata, uscita, transito e deposito di materie prime concernenti il latte e i prodotti lattiero-caseari provenienti da Paesi UE ed extra UE, realizzate dagli operatori del settore alimentare, eventualmente con oscuramento dell’identità degli operatori stranieri, richiedendone l’accessibilità tramite la banca dati del Ministero all’uopo predisposta.”.

A tale richiesta le competenti Direzioni Generali del Ministero della Salute opponevano sostanzialmente:

-con la risposta del 26 maggio 2017 la Direzione Generale della Sanità animale e dei farmaci veterinari ha contestato alla ricorrente la genericità della richiesta, la mancata individuazione dei soggetti controinteressati che, secondo le Linee Guida dell’ANAC e secondo l’art. 5 bis, comma 2 del d.lgs. n. 33 del 2013 l’Amministrazione deve interpellare onde venire a conoscenza degli eventuali motivi di pregiudizio recati dall’istanza. La Direzione generale ha concluso dunque chiedendo all’interessata di “circostanziare l’istanza, individuando specificamente i dati e/o i documenti di interesse” ed ha fatto riserva comunque “di fornire tali dati e/o documenti attraverso un report contenente le informazioni aggregate per Paese estero di spedizione e per provincia di destinazione in Italia, senza i riferimenti delle ditte individuali e dei soggetti giuridici nazionali ed esteri”;

– con la risposta del 6 giugno 2017, la Direzione Generale per la Prevenzione sanitaria, nel far riferimento a quella della Direzione Generale della Sanità animale, cui aderiva integralmente, rappresentava inoltre che “il latte ed i prodotti lattiero-caseari, in quanto prodotti di origine animale, non sono sottoposti a controlli sanitari da parte degli USMAF SASN, i quali – nell’ambito delle attuali distribuzioni di competenze all’interno del Ministero della Salute, effettuano controlli sanitari sulle importazioni da Paesi terzi di alimenti di origine non animale e di materiali e oggetti destinati a venire a contatto con alimenti (MOCA).”, precisazione che la ricorrente definisce non rilevante.

1.2 Con i motivi aggiunti la ricorrente, che ha reiterato l’istanza di accesso limitando la richiesta a “i dati relativi alla importazione, nel secondo trimestre del corrente anno solare, di latte e di prodotti lattiero-caseari provenienti da Paesi non aderenti all’Unione europea ovvero oggetto di scambio intracomunitario.”, ha impugnato la risposta con cui l’Amministrazione ha insistito che la richiesta di accesso pone un problema di protezione e tutela dei dati personali e di interessi economici e commerciali delle ditte interessate ed ha concluso che, ai sensi delle Linee Guida dell’ANAC in data 28 dicembre 2016, quando individua un soggetto controinteressato ai sensi dell’art. 5 bis, comma 2 del d.lgs. 33 del 2013, l’Amministrazione deve interpellarlo e le motivazioni da costui addotte costituiscono un indice della sussistenza di un pregiudizio concreto la cui valutazione spetta all’Amministrazione medesima.

E poiché “gli Operatori del Settore Alimentare registrati presso i sistemi informatizzati utilizzati dal Ministero della Salute per lo svolgimento dei controlli veterinari,… sono un numero elevatissimo (relativamente agli scambi intra UE, ad esempio, nel trimestre indicato si tratta di circa 1.100-1.200 unità) ha concluso rilevando il notevole aggravio dell’attività istituzionale nella comunicazione a tutti costoro dell’istanza di accesso civico oltre che della attesa per ricevere le relative opposizioni, come posto in evidenza dall’ANAC quale motivo di irragionevolezza della richiesta.

L’Amministrazione ha concluso altresì non col diniego, ma con la proposta di fornire un report “contenente le informazioni aggregate per Paese estero di spedizione e per provincia di destinazione in Italia, senza i riferimenti delle ditte individuali e dei soggetti giuridici nazionali o esteri.”.

2. Si passa all’esposizione ed all’esame delle censure.

2.1 Col primo motivo del ricorso principale la ricorrente lamenta che la finalità della nuova disciplina dell’accesso civico è quello di favorire forme diffuse di controllo nel perseguimento delle funzioni istituzionali e che non richiede motivazione, essendo sostanzialmente uno strumento di trasparenza.

Peraltro la ricorrente gode di una posizione di interesse differenziato, essendo la principale organizzazione agricola a livello nazionale ed europeo, ampiamente rappresentativa delle imprese agricole italiane e legittimata a tutelare la produzione alimentare italiana, sicché sarebbe altresì legittimata all’accesso ai sensi della legge n. 241 del 1990.

Con un secondo profilo della stessa censura osserva che oggetto dell’accesso civico non era il prezzo o le condizioni contrattuali effettuate dalle imprese importatrici che giustificherebbero la mancata ostensione, ma si tratta di sapere quanto latte e quanti prodotti lattiero-caseari importa ciascuna impresa operante in Italia, in base alla classificazione disposta, sul piano doganale, dai codici di nomenclatura combinata. La Ricorrente non ha chiesto e non chiede di conoscere il prezzo di acquisto, né l’identità dell’esportatore straniero, né le condizioni contrattuali, né l’uso che viene fatto dei prodotti importati.

Rifiutare l’accesso significa affermare il diritto delle imprese, produttrici di prodotti alimentari, di nascondere ai consumatori la provenienza dei propri prodotti; significa affermare che l’amministrazione ritiene conforme all’interesse pubblico che i cittadini non siano informati sulla provenienza dei prodotti alimentari, laddove la legge vuole proprio consentire ai cittadini di conoscere le stesse informazioni di cui sono in possesso le pubbliche amministrazioni anche tenuto conto della disciplina di settore che, di recente, dopo aver introdotto disposizioni in materia di tracciabilità ed etichettatura del latte fresco (d.m 14 gennaio 2005) ha adottato il d.m. 9 dicembre 2016 con riguardo all’indicazione di origine del latte e del latte usato come ingrediente per ulteriori e numerose categorie di latte e prodotti lattiero caseari compresi formaggi, latticini e cagliate.

Neanche le Linee Guida dell’ANAC del 13 dicembre 2016 giustificano il diniego come sarebbe giustificabile in ordine ad interessi economici e commerciali.

Con gli ulteriori profili della medesima censura sostiene che l’Amministrazione non ha negato esplicitamente l’accesso, ma ugualmente è come se l’avesse fatto, in quanto, laddove sostiene che l’istanza è generica contrasta con la circolare n. 2 del 2017 del Ministro della semplificazione e della pubblica amministrazione (“Attuazione delle norme sull’accesso civico generalizzato”, pubblicata sul sito istituzionale del Dipartimento della funzione pubblica il 1° giugno 2017), ove si osserva che “In base all’art. 5, c. 3, d.lgs. n. 33 del 2013, è sufficiente che la richiesta “identifichi” i dati o i documenti che si vogliono ottenere. Nel valutare l’adeguatezza di tale identificazione, le pubbliche amministrazioni devono tener conto della difficoltà che il richiedente può incontrare nell’individuare con precisione i dati o i documenti di suo interesse. Per questa ragione, conformemente al parere formulato dal Consiglio di Stato (parere del 18 febbraio 2016, punto 11.3), nella versione finale dell’art. 5, c. 3, non compare più l’obbligo per il richiedente di identificare “chiaramente” i dati o documenti che si vogliono ottenere”.

Ma anche in ordine al numero eccessivo di controinteressati solleva che, se le istanze di accesso non devono essere emulative o mettere in difficoltà le Amministrazioni, quando i dati sono raccolti, come in questo caso in una banca dati, cui appunto la ricorrente ha richiesto l’accesso proprio per non creare difficoltà all’Amministrazione non pare per questo non rispettato il principio di trasparenza e di ragionevolezza.

2.2 Con la seconda censura oppone l’assoluto difetto di motivazione negli atti gravati, come dimostrata pure dalla inottemperanza delle istruzioni recate dalle Linee Guida secondo cui: “Affinché l’accesso possa essere rifiutato, il pregiudizio agli interessi considerati dai commi 1 e 2 deve essere concreto quindi deve sussistere un preciso nesso di causalità tra l’accesso e il pregiudizio. L’amministrazione, in altre parole, non può limitarsi a prefigurare il rischio di un pregiudizio in via generica e astratta, ma dovrà: a) indicare chiaramente quale – tra gli interessi elencati all’art. 5 bis, co. 1 e 2 – viene pregiudicato; b) valutare se il pregiudizio (concreto) prefigurato dipende direttamente dalla disclosure dell’informazione richiesta; c) valutare se il pregiudizio conseguente alla disclosure è un evento altamente probabile, e non soltanto possibile”.

E sulla base di queste indicazioni, è evidente che l’amministrazione non ha applicato correttamente la legge: non ha indicato l’attività di elaborazione necessaria (se non con un generico ed erroneo riferimento all’invio di raccomandate), non ha quantificato questa attività, non ha minimamente ragionato in termini di ore di lavoro e di unità di personale.

2.3 Con i motivi aggiunti parte ricorrente anzitutto insiste in punto di interesse ad osservare che se è vero che esiste l’obbligo di etichettatura in ordine all’origine degli ingredienti di alcuni alimenti, per i formaggi affettati e venduti a peso dal commerciante tale obbligo non vi è; molti prodotti caseari sono prodotti e confezionati in Italia, ma sulla base di altri prodotti caseari (come i cagliati) importati ed in questo caso, al consumatore non è garantita la piena informazione sugli ingredienti; ed infine la disciplina dell’etichettatura e della tracciabilità consente di vendere, come prodotti in Italia, alimenti che hanno subito in Italia alcune fasi della produzione, ma le cui materie prime sono importate.

2.4 Con la prima doglianza dei motivi aggiunti sostiene che la invocata disciplina della etichettatura in realtà fornisce ai consumatori alcune informazioni, ma non consente di ottenere le informazioni alle quali i ricorrenti aspirano.

Quanto alle difficoltà organizzative per ottenere l’accesso civico sostiene che è l’Amministrazione a doversi organizzare per esaudirle, pena il venir meno degli obiettivi della norma che lo disciplina.

2.5 E col secondo mezzo osserva che la difesa dell’Amministrazione risulterebbe generica ed anche la risposta fornita alla seconda istanza di accesso ben più circostanziata della prima è motivata riportando un ampio stralcio delle Linee Guida dell’ANAC del 13 dicembre 2016 senza che risulti la irragionevolezza della richiesta.

3. I motivi opposti dalla ricorrente nel ricorso principale e nei motivi aggiunti possono essere esaminati congiuntamente.

3.1 Si prescinde dalla problematica sollevata dall’Amministrazione in ordine alla notifica alle migliaia di controinteressati coinvolti dall’istanza di accesso civico, in quanto il ricorso appare infondato ed invero vi è pure un profilo di inammissibilità per sopravvenuta carenza di interesse alla coltivazione della doglianza, sol se si rifletta alla clausola con la quale l’Amministrazione ha concluso sia la risposta del 26 maggio 2017 sia quella del 9 novembre 2017 alla seconda istanza di accesso, laddove si consente l’accesso ad un “report dal quale risultino le informazioni aggregate per Paese estero di spedizione e per provincia di destinazione in Italia, senza riferimenti delle ditte individuali e dei soggetti giuridici nazionali ed esteri.”

Ma la ricorrente si oppone a tale modalità ostensiva, optando per l’accesso alla banca dati dell’UVAC attraverso un collegamento informatico continuativo, che le consenta di accedere direttamente ai dati delle varie ditte e quindi si analizzano nel merito i vari profili proposti.

In ordine pure alla contestata irragionevolezza della richiesta ostensiva, opposta dall’Amministrazione, in quanto coinvolgente una pluralità quasi indeterminata di soggetti produttori o utilizzatori di prodotti lattiero caseari, effettuata con la prima istanza di accesso, è da rilevare peraltro che essa non appare superata nella seconda, pur essendo in questa circoscritta al periodo aprile – giugno 2017 sopra riportato, dal momento che, come rileva l’Amministrazione nel provvedimento gravato con i motivi aggiunti, riguarderebbe comunque 1.100 – 1.200 unità produttive nel trimestre.

Al riguardo è pure da rilevare che, in base alla giurisprudenza formatasi sulla ridetta questione della irragionevolezza della richiesta, come collegata alla quantità di dati per i quali è necessario consultare i controinteressati nell’accesso civico è da porre in rilievo la legittimità del disposto diniego, anche se nel caso in esame le risposte dell’Amministrazione non possono essere considerate quali pronunce in tal senso, atteso che viene proposta una valida alternativa; una recente pronuncia in particolare reca il principio: “È legittimo il diniego di accesso motivato in base alla necessità di impedire che all’Ente venga imposto un facere straordinario quale produrre – in formato analogico o digitale – una mole irragionevole di dati o documenti.” (cfr. TAR Lombardia, Milano Sez. III, 11-10-2017, n. 1951).

Di conseguenza le richieste ostensive appaiono effettivamente irragionevoli, pure alla luce della chiara differenziazione operata dalle Linee Guida del 28 dicembre 2016 tra accesso generalizzato e accesso civico: “L’accesso civico rimane circoscritto ai soli atti, documenti e informazioni oggetto di obblighi di pubblicazione e costituisce un rimedio alla mancata osservanza degli obblighi di pubblicazione imposti dalla legge, sovrapponendo al dovere di pubblicazione, il diritto del privato di accedere ai documenti, dati e informazioni interessati dall’inadempienza” e che ha comportato l’istruzione recata al punto 5 dell’Allegato alle Linee Guida, che esclude le richieste massive manifestamente irragionevoli.

Oltre a ciò e conclusivamente delibando la censura, con cui, si ripete, parte ricorrente contesta la controdedotta irragionevolezza della richiesta ostensiva, è da rilevare che non è dato comprendere il motivo per cui, qualificandosi espressamente in ricorso come “la più grande e rappresentativa associazione delle imprese agricole italiane, con oltre 1.300.000 associati, di cui oltre 600.000 titolari attivi di impresa, oltre 5.000 sezioni periferiche, 873 uffici di zona e 116 federazioni territoriali associate”, la Confederazione interessata non possa procurarsi ugualmente le richieste informazioni tramite i propri iscritti o i propri uffici di zona, laddove la promossa istanza parrebbe introdurre pure una sorta di indiretto sindacato sulla correttezza dell’operato dell’Amministrazione pubblica, che richiederebbe una diversa modalità giurisdizionale.

3.2 Quanto alla genericità della richiesta opposta dall’Amministrazione, poi limitata nel secondo accesso al periodo 1° aprile 2017 al 30 giugno 2017 ed esemplificata in ordine al burro e altre materie grasse provenienti dal latte, formaggi latticini, siero di latte con riferimento ai documenti amministrativi anche digitali, in cui sono confluite le informazioni relative al nominativo del soggetto importatore e al tipo di prodotto importato e il relativo paese di provenienza ed altresì con riferimento, salva cancellazione di dati ed informazioni riservate, anche ai nomi delle imprese italiane importatrici, deve essere rilevato quanto segue.

L’esemplificazione effettuata nella seconda istanza ostensiva circa i tipi di prodotti in ordine ai quali si intende ottenere l’accesso civico consente di non potere condividere quanto da parte ricorrente sostenuto in ordine alle disposizioni sulla etichettatura e sulla tracciabilità degli stessi, opposte proprio dalla Amministrazione quali risolutive ai fini della tutela dei soggetti che la Coldiretti intende appunto salvaguardare.

Parte ricorrente sosterrebbe infatti che “le informazioni prescritte nelle etichette sono ben minori di quelle a cui si chiede di accedere e soprattutto non consentono di tracciare i prodotti lattiero caseari dei quali il latte importato sia ingrediente.” (pag. 2 memoria di replica del 2 febbraio 2018)

La determinazione della richiesta di parte ricorrente, richiesta che altrimenti apparirebbe realmente generica, è contenuta oltre che nella seconda istanza di accesso a titolo esemplificativo, proprio nel corpo dei motivi aggiunti (pag. 9), laddove parte ricorrente individuerebbe alcune categorie di prodotti che secondo la stessa in realtà non sono neppure contemplate nel decreto ministeriale sulla etichettatura e sulla tracciabilità, al punto da doversene rendere necessaria l’ostensione dei nominativi delle imprese che effettuano operazioni con quel tipo di latte proveniente da quel Paese comunitario e non; e queste categorie sarebbero:

– nel decreto sulla etichettatura per i formaggi affettati e venduti a peso dal commerciante tale obbligo non vi è;

– molti prodotti caseari sono prodotti e confezionati in Italia, ma sulla base di altri prodotti caseari (come i cagliati) importati ed in questo caso, al consumatore non è garantita la piena informazione sugli ingredienti;

– ed infine la disciplina dell’etichettatura e della tracciabilità consente di vendere, come prodotti in Italia, alimenti che hanno subito in Italia alcune fasi della produzione, ma le cui materie prime sono importate.

Orbene queste informazioni sono tutte controllabili attraverso il D.M. 9 dicembre 2016 che espressamente reca “Indicazione dell’origine in etichetta della materia prima per il latte e i prodotti lattieri caseari, in attuazione del regolamento (UE) n. 1169/2011, relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori”.

In particolare l’Allegato 1 al detto decreto specifica quali sono i prodotti che sono soggetti ad obbligo di etichettatura:

“Latte e prodotti lattiero-caseari di cui all’art. 1, comma 1

Latte e crema di latte, non concentrati né addizionati con zuccheri o altri edulcoranti.

Latte e crema di latte, concentrati o con aggiunta di zuccheri o di altri edulcoranti.

Latticello, latte e crema coagulata, yogurt, kefir ed altri tipi di latte e creme fermentate o acidificate, sia concentrate che addizionate di zucchero o di altri edulcoranti aromatizzate o con l’aggiunta di frutta o di cacao.

Siero di latte, anche concentrato o addizionato di zucchero o di altri edulcoranti; prodotti costituiti di componenti naturali del latte, anche addizionati di zucchero o di altri edulcoranti, non nominati né compresi altrove.

Burro e altre materie grasse provenienti dal latte; creme lattiere spalmabili.

Formaggi, latticini e cagliate.

Latte sterilizzato a lunga conservazione.

Latte UHT a lunga conservazione.”.

Ma se la preoccupazione è quella che l’utente non sia posto in grado di conoscere la provenienza del latte lavorato o il tipo di latte usato, a tale informazione provvede la norma di cui all’articolo 2 del decreto, stante la quale l’etichetta deve fornire “l’indicazione di origine del latte o del latte usato come ingrediente nei prodotti lattiero-caseari di cui all’allegato 1, mediante le seguenti diciture:

a) «paese di mungitura»: nome del Paese nel quale è stato munto il latte;

b) «Paese di condizionamento o di trasformazione»: nome del paese nel quale il latte è stato condizionato o trasformato.

Qualora il latte o il latte usato come ingrediente nei prodotti lattiero-caseari di cui all’allegato 1, sia stato munto, condizionato o trasformato, nello stesso Paese, l’indicazione di origine può essere assolta con l’utilizzo della seguente dicitura: «origine del latte»: nome del Paese”.

Ma anche la tutela del consumatore rispetto alla provenienza del latte e di prodotti lattiero caseari provenienti da un paese extra UE è risolta pure essa dall’obbligo di etichettatura con l’informazione relativa secondo quanto disposto dall’art. 3 del decreto ministeriale citato:

“2. Qualora le operazioni di cui all’art. 2, comma 1, avvengano nel territorio di più Paesi situati al di fuori dell’Unione europea, per indicare il luogo in cui ciascuna singola operazione è stata effettuata, possono essere utilizzate le seguenti diciture: «latte di Paesi non UE» per l’operazione di mungitura, «latte condizionato o trasformato in Paesi non UE» per l’operazione di condizionamento o di trasformazione.

Quindi, in sostanza, se l’interesse della ricorrente è quello della tutela del consumatore, espresso secondo quelle tre casistiche, secondo le sue prospettazioni, non sufficientemente tutelate dal decreto sulla etichettatura, tale preoccupazione è smentita dalla elencazione dei prodotti soggetti a tale obbligo, dalla indicazione nella etichetta della composizione del prodotto, degli ingredienti a base di latte o di altri componenti lattiero caseari e della loro provenienza sia come Paese comunitario sia come Paese extracomunitario e sia riferito al momento della mungitura sia riferito al momento della lavorazione seppure parziale.

Se poi ancora l’interesse della ricorrente si rivolge alla conoscenza dei soggetti importatori di tali prodotti lattiero caseari in Italia, al di là della irragionevolezza sollevata dall’Amministrazione a causa della quantità di dati da muovere, è da rilevare che, come sopra già osservato, nessuna delle risposte offerte dall’Amministrazione si pone come un diniego, recando sia quella del 26 maggio 2017 sia quella del 9 novembre 2017 la clausola finale concessiva dell’accesso civico mediante un report di dati aggregati per Paese estero di spedizione e per provincia di destinazione in Italia, che, se da un lato non reca i riferimenti alle ditte individuali, come voluto dalla ricorrente, ma escluso dalle norme ridette oltre che dalla giurisprudenza sull’argomento, consente quanto meno di circoscrivere la ricerca alle imprese collocate in una determinata provincia e quindi di poter effettuare, una volta ricevuto il dato relativo al Paese di provenienza del latte, quella tutela dei principi di eticità con particolare riguardo alla sicurezza alimentare e di diritto all’informazione e alla scelta consapevole del consumatore che sono gli scopi statutari della ricorrente.

4. Per le superiori considerazioni il ricorso va rigettato.

5. La novità delle questioni trattate consente di ritenere giustificati i motivi per la compensazione delle spese di giudizio ed onorari tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.